Ciemos pie sakaru regulēšanas pionieriem

 

Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (SPRK) kopš izveidošanas 2001. gadā sadarbojas ar ASV nevalstisko organizāciju Nacionālo sabiedrisko pakalpojumu regulatoru komisāru asociāciju NARUC (National Association of Regulatory Utility Commissioners). Abu organizāciju pieredzes apmaiņa līdz šim notika enerģētikas regulēšanā. 2008. gada maijā sadarbībā ar NARUC organizētajā SPRK pieredzes apmaiņas vizītes programmā kopā ar enerģētiku pirmo reizi tika iekļauti elektronisko sakaru regulēšanas jautājumi. Kāda gan ir telekomunikāciju nozares regulēšanas attīstība Amerikā?

 

 

SPRK delegācijas vizītes programmā tika iekļautas tikšanās ASV galvaspilsētā Vašingtonā ar NARUC, Federālās Enerģētikas regulēšanas komisijas FERC (Federal Energy Regulatory Commission), ASV Enerģētikas departamenta (U.S. Department of Energy), Federālās Sakaru komisijas FCC (Federal Communications Commission), advokātu firmas Troutman Sanders LLP, Kolumbijas apgabala (District Columbia) Sabiedrisko pakalpojumu komisijas (Public Service Commission) pārstāvjiem un Bostonā ar Masačūsetsas štata Sabiedrisko pakalpojumu departamenta (Department of Public Utilities) un Telekomunikāciju un kabeļu departamenta (Department of Telecommunications and Cable) pārstāvjiem. Pateicoties Latvijas vēstniecības Vašingtonā loģistikas atbalstam, SPRK delegācijai sekmīgi izdevās nodrošināt visas ieplānotās tikšanās.

Amerikas regulēšanas sistēmai raksturīgs, ka gan enerģētikā, gan telekomunikācijās regulēšana notiek divos – federālajā un štatu – līmeņos, turklāt štatu regulatori līdzīgi SPRK parasti ir daudznozaru regulatori.

 

ASV regulēšanas priekšvēsture

Regulēšanas un konkurences attīstību telekomunikāciju nozarē vislabāk atspoguļo vēsturiskie procesi telefona dzimtenē ASV. Telefona izgudrotāja Bella 1876. gada 7. marta patenta kontrole ļāva Amerikas Telefona un telegrāfa kompānijai AT&T līdz 1894. gadam monopolizēt ne tikai iekārtu ražošanu, bet arī telefonu izmantošanu un balss telefonijas pakalpojumu sniegšanu. Beidzoties patenta termiņam telefonijas pakalpojumu sniegšanā, konkurence sāka attīstīties ne tikai tajos ASV reģionos, ko Bella kompānija nebija apguvusi, bet arī teritorijā (galvenokārt ASV austrumu piekrastē), kuru ekskluzīvi apkalpoja AT&T.

Tā kā AT&T nepiekrita telefona tīklu starpsavienošanai ar konkurējošiem operatoriem, tas veicināja konkurentu interesi pēc iespējas straujāk palielināt  klientu skaitu. Savukārt reaģējot uz klientu pieprasījumu aptvert pēc iespējas vairāk lietotāju, Bella kompānija ar lozungu viena sistēma, viena politika, universāls pakalpojums izvērsa aktīvu tīklu starpsavienojumu politiku ar jaunajiem operatoriem iepriekš neapgūtajās teritorijās, vienlaikus liedzot konkurentiem starpsavienojumus savas dominējošās ietekmes vietās. Šādas politikas rezultātā līdz 1930. gadam Bella kompānija kontrolēja vairāk nekā 80 procentu ASV vietējo telefona līniju.                             

          Vietējo varu (štatu) līmenī regulēšana, kas galvenokārt saistīta ar īpašuma tiesību jautājumiem un pakalpojumu tarifiem, sākās jau 19. gadsimta beigās, bet valsts līmeņa (federāla) telekomunikāciju nozares regulēšana ASV sākās tikai 1910. gadā, izveidojot Starpštatu komercijas komisiju (ICC), kas gan efektīvāk regulēja valsts dzelzceļa transportu nekā sakarus. Tāpēc 1934. gadā ASV Kongress pieņēma Sakaru likumu (Communication Act), tajā paredzot izveidot arī atsevišķu telekomunikāciju regulatoru – Federālo sakaru komisiju (FCC).

1949. gadā ASV Tieslietu departaments ierosināja pret AT&T lietu par konkurences pārkāpumiem, kas izpaudās tīkla iekārtu iepirkšanā tikai no tai pakļauta ražotāja. 1974. gadā pret AT&T tika ierosināta jauna lieta par vietējo sakaru pakalpojumu monopolizāciju nolūkā dominēt arī tālsakaru un iekārtu ražošanas tirgos, kas 1984. gadā beidzās ar tiesas nospriesto septiņu vietējo tīklu operatoru (Baby Bells) atdalīšanu, AT&T saglabājot tālsakaru operatora un iekārtu ražotāja biznesu. Tāpēc 1984. gadu var uzskatīt par demonopolizācijas un liberalizācijas sākumu pasaules telekomunikācijās.

ASV 1996. gada Telekomunikāciju likumā (Telecommunication Act) uzsvars tiek likts uz vietējo balss telefonijas pakalpojumu liberalizāciju un iespējām savulaik atdalītajiem vietējo sakaru uzņēmumiem pievērsties tālsakaru un iekārtu biznesam, ja FCC ir atzinusi konkurences nodrošināšanu vietējos tīklos.

Minētais ASV piemērs atspoguļo fiksētās balss telefonijas attīstības loģisko ceļu no dabīgā monopola līdz konkurences iedibināšanai tās ideālajā variantā visos nozares tirgus sektoros. Piemērs parāda arī regulatora lomu un regulēšanas nepieciešamību, jo monopolistam nav nekādas vēlmes ielaist konkurentus tirgū.

 

Divi regulēšanas līmeņi

          Šobrīd ASV tiek saglabāta telekomunikāciju regulēšana federālajā un štatu līmenī, turklāt tiek nodalīta regulatoru kompetence. FCC, ko vada pieci komisāri, kurus kopā ar Komisijas priekšsēdētāju uz pieciem gadiem pēc ASV prezidenta ierosmes apstiprina Senāts, ir neatkarīga aģentūra, kas sniedz pārskatu tikai ASV Kongresam un kas regulē un uzrauga starptautiskos un starpštatu telefonijas pakalpojumus, nodrošinot jebkuram iedzīvotājam iespēju tiem piekļūt, t. sk. izmantojot universālā pakalpojuma mehānismu. Štatu iekšējo sakaru regulēšana ir nodota vietējo regulatoru kompetencē. Arī lietotāju sūdzības par vietējo telefonu kompāniju vai par tās attiecībām ar citiem štatiem izskata štatu regulatori, kuri ir neatkarīgi un atskaitās tikai štatu municipalitātēm.

FCC regulē abonentu pieslēguma tarifus fiksētajiem telekomunikāciju tīkliem (abonēšanas maksu), kas patlaban ir noteikta ne lielāka par USD 6,50, bet vietējie operatori var noteikt zemāku abonēšanas maksu. Štatu regulatori regulē tarifus štatā, un interesanti, ka tiek noteikti dažādi papildu maksājumi, piemēram, arī abonēšanas maksa papildus federāli noteiktajai.

Tā kā ASV telekomunikācijās darbojas Universālā pakalpojuma fonds (USF – Universal Service Fund), arī šī tematika tika pārrunāta SPRK tikšanās laikā gan ar FCC, gan ar štatu regulatoriem. Fonda mērķis ir nodrošināt piekļuvi telekomunikāciju pakalpojumiem par pieņemamu cenu attālo rajonu iedzīvotājiem, cilvēkiem ar zemiem ienākumiem, lauku veselības aprūpes iestādēm, kā arī skolām un bibliotēkām.

USF daļu no ieņēmumiem iegulda visi tālsakaru (starptautisko un starpštatu) balss telefonijas pakalpojumu sniedzēji neatkarīgi no izmantotās tehnoloģijas. Daži štati ir noteikuši papildu maksājumus arī par štata robežās sniegtajiem balss telefonijas pakalpojumiem. Daudzi pakalpojumu sniedzēji USF maksājumu ietver kā atsevišķu pozīciju klientu rēķinos, norādot tos kā universal service fee vai universal connectivity fee, kas klientiem nodrošina šo maksājumu caurskatāmību.

Izbrīna ASV operatoru jaunrade dažādu maksājumu piemērošanā. Vietējās municipalitātes piemēro papildu maksājumus arī tādiem pakalpojumiem kā ārkārtas situāciju izsaukumiem 911 (analogs Eiropas 112 pakalpojumam), par pakalpojumiem cilvēkiem ar īpašām vajadzībām (t. s. relay service), par vietējā numura saglabāšanu, par uzziņu dienestiem, par iespējām izmantot speciālus tarifu plānus, par izsaukumiem, ko veic ar operatora palīdzību, un par visdažādākajiem papildu pakalpojumiem (numura pāradresācija, izsaucēja identifikācija, atliktais izsaukums u. c.).

Interesi izraisa arī tādu tarifu piemērošana kā, piemēram, ikmēneša piemaksa par tālajiem sakariem, pat ja klients tos neizmanto; piemaksa par apvienotu rēķinu izmantošanu (vietējie un tālsakari), ja maksājumi tiek veikti internetā vai ar kredītkarti. Daži mobilie operatori var piemērot uz augšu noapaļotus tarifus, kad dažas sarunas sekundes tiek rēķinātas par vienu jeb pāris veselām minūtēm (t. s. airtime charge), kā arī dažādu veidu piemaksas par starptautiskās viesabonēšanas pakalpojumu sniegšanu. Jāpiebilst, ka mobilo izsaukumu tarifi zvaniem uz Latviju, kas atkarībā no operatora gan Vašingtonā, gan Bostonā bija 1,75-2,00 LVL/min., neveicina telefona pakalpojuma izmantošanu, sevišķi salīdzinot ar pērn ieviesto viesabonēšanas tarifu Eiropā. Mobilie operatori parasti nosaka papildu maksu par izsaucēja atrašanās vietas noteikšanas iespēju (Enhanced 911 jeb E911) un, protams, īsziņu pakalpojumiem.

Jau kopš 1934. gada Sakaru likuma tikai FCC ir atbildīga par radiofrekvenču resursu plānošanu un lietošanas tiesību piešķiršanu komerciālai izmantošanai un štatu un vietējo pašvaldību vajadzībām visā ASV teritorijā, t. sk. radio un TV apraides vajadzībām. Savukārt par frekvenču piešķiršanu federālās valdības vajadzībām lemj Nacionālā telekomunikāciju un informācijas administrācija NTIA.

Arī starpsavienojumu regulēšana ir noteikta 1934. gada Sakaru likumā. Starpsavienojumi, pateicoties divu līmeņu regulatoriem, parasti tiek risināti vispirms vietējo operatoru un štatu līmenī, bet nacionālajā līmenī iejaucas FCC, ja vietējais regulators problēmas nav atrisinājis.

Tiekoties ar Kolumbijas apgabala Sabiedrisko pakalpojumu komisiju, apmainījāmies pieredzē par komersantu autorizācijas un pakalpojumu kvalitātes jautājumiem. Varam secināt, ka Eiropā noteiktais autorizācijas režīms ir ar mazākām prasībām (nosacīti vienkāršāks) nekā ASV. Tur komersantiem, kas vēlas sākt telekomunikāciju pakalpojumu sniegšanu, līdzīgi kā kādreiz Eiropā individuālo licenču gadījumā, ir jāsniedz regulatoram informācija par sava uzņēmuma biznesa rādītājiem, par nodokļu maksājumiem, par firmas personāla kvalifikāciju, paredzamajiem pakalpojumu tarifiem, kas parasti jāapstiprina štata līmenī līdz pakalpojumu sniegšanas sākšanai, un daži citi.

          Informācija par telekomunikāciju pakalpojumu kvalitāti, kuras parametri līdzīgi tiem, ko izmanto Eiropā un Latvijā, Vašingtonā reizi ceturksnī par katru ceturkšņa mēnesi regulatora noteiktajā formātā ir jāsniedz visiem balss telefonijas pakalpojumu sniedzējiem, kuru piekļuves līniju skaits pārsniedz 10 000. Jebkura kvalitātes rādītāju neizpilde ir jāskaidro regulatoram, iesniedzot arī plānu neatbilstības novēršanai. Operatoriem visa kvalitātes informācija ir jāuzglabā vismaz trīs gadus, jo regulators to auditē.

Īpaši Kolumbijas apgabalā tiek uzraudzīta vēsturiskā operatora (Verizon DC) pakalpojumu kvalitāte. Operatoram ir noteikta īpaša kārtība regulatora informēšanai par pakalpojumu sniegšanas pārtraukumiem un citiem incidentiem tīkla un/vai personāla darbībā.

Tiekoties ar Masačūsetsas štata Telekomunikāciju un kabeļu departamenta pārstāvjiem, mūsu interesi izraisīja regulatora aktivitātes platjoslas piekļuves attīstībā Bostonā un štatā. Saskaņā ar statūtiem departamentu vada komisārs, pašlaik tā ir (kopš 2007. gada pavasara) ir Sharon E.Gillet, kura līdz kļūšanai par komisāri ir pētījusi platjoslas tehnoloģijas slavenajā Bostonas universitātes Masačūsetsas Tehnoloģiju institūtā. Pētījumos ir identificēti ekonomikas rādītāji, ko pozitīvi iespaido platjoslas tehnoloģiju izmantošana, piemēram, palielinot darba vietu skaitu un ēku cenas nekustamo īpašumu tirgū, ja tajās ierīkota platjoslas piekļuve, palielinot privātuzņēmumu skaitu u. c.

  Pētījumi palīdzēja izstrādāt arī detalizētu štata karti ar norādēm par platjoslas piekļuves pieejamību un operatoru skaitu, kas sniedz šos pakalpojumus. Tādējādi ar municipalitātes atbalstu ir inicializēts publiskās un privātās partnerības projekts platjoslas piekļuves attīstībai rajonos, kur platjoslas tehnoloģijas nenodrošina tirgus  – tās visbiežāk ir reti apdzīvotās teritorijas. Pašvaldība izveidoja publisko Masačūsetsas Platjoslas iniciatīvas fondu, kas platjoslas projektu finansēšanai līdz 2010. gadam izlaidīs obligācijas par 25 MUSD.  Fonda pārvaldībai 2007. gada 18. oktobrī izveidots Masačūsetsas Platjoslas institūts, kura deviņu locekļu vadības padomē iekļauts arī regulatora komisārs. Iesākto projektu realizācijas gaitā pierādās, ka labākie risinājumi interneta piekļuves ieviešanai mazapdzīvotās teritorijās parasti ir bezvadu tehnoloģijas. Institūta ieguldītā platjoslas infrastruktūra būs publiskais īpašums, ko izīrēs pakalpojumu sniegšanai.

          Tiekoties ar pietiekami daudziem speciālistiem, vizītes laikā tika gūta vērtīga pieredze un iespaidi par pieeju to nozaru regulēšanai ASV, kas ir arī SPRK pārziņā. Neraugoties uz atšķirīgiem ekonomiskās attīstības un tirgus apmēriem, regulatoru risināmo problēmu loks ir vairāk līdzīgs nekā atšķirīgs. Sarunās ar štatu regulatoru pārstāvjiem bija manāma konkurence starp vietējā un federālā līmeņa regulatoriem, kas līdzinās Eiropas valstu attiecībām ar Eiropas Komisiju, tikai ar to starpību, ka Amerika ir federāla valsts, kurā centrālās varas lēmumi ir pildāmi bez ierunām.  

 

Andris VIRTMANIS,

 SPRK Elektronisko sakaru un pasta departamenta direktors          

 

www.sprk.gov.lv